戴天荣代表:关注的力量 食品安全之树根深叶茂
文章来源:中国食品安全报 中国食品安全网 作者:李涛 郭敏 发布时间:2015/3/11

全国人大代表、祐康集团董事长戴天荣

 

“我是做食品行业的,最关心的自然是食品安全。”全国人大代表、祐康集团董事长戴天荣直言。他对食品安全的关注由来已久,从农田到餐桌,从市场到监管,可谓面面俱到,犹如春生之树,以基层寻根,向深处发力。

戴天荣认为,农产品是很多食品的来源,食品安全,源头在农业,重点在农业,难点也在农业。今年,他提出了进一步完善食品生产许可制度,建立农兽药残留标准“准许制”管理制度,确保农产品安全,规范涉农标准,提高企业农产品生产质量安全“合规”能力,加强基层农产品质量安全监管队伍,把好农产品质量安全关,提高水环境功能区划刚性、守住水环境安全红线以及修改《烟草专卖许可证管理办法》和《烟草专卖法实施条例》等建议。洋洋万言涉及食品安全根基的方方面面,以脚踏实地的关注浇灌食品安全之树。

 

问诊食品安全 两加快三红线

访谈间,戴天荣强调“完善食品安全相关法规建设,筑牢食品安全法律防线,让老百姓吃得放心”。他表示,近几年我国食品安全工作取得了明显的成效,有了明显改善。但是仍然存在着一些亟待解决的问题,具体表现为三个“滞后”。

一是食品安全法律法规建设滞后。新的《食品安全法》尚未出台,配套法规和实施细则建设更需时日。而《食品安全法》和《农产品质量安全法》存在一定程度的断裂及边界模糊,这两部法律无论是对食品的概念、制度安排、监管主体、监管对象、检验检测、法律责任等重大内容上都有着不同的解释,无法做到科学合理的衔接,使得相关部门无所适从。同时,食品生产许可证制度亟待完善。目前我国食品生产许可制度是典型的“产品许可”制度,也就是食品生产企业生产不同产品,必须申领不同的许可证, 一家企业生产多少种类的产品就要申领多少张许可证,这会严重影响企业和行政监管的效率。二是食品、农产品质量安全标准体系建设滞后。我国食品安全标准遵循“法不禁止即允许”的“列举制”思想——发现一个物质,出一个标准,堵一个漏洞,结果总是“按住葫芦起来瓢”,漏洞越来越多。我们无法预知哪种物质会进入食品,也不可能对所有的新物质都制定标准,所以每年百万种新发现和新合成的物质,必然会给食品安全监管制造越来越多的漏洞。 三是与食品安全息息相关的水、土壤、空气等要素相关法律法规建设滞后。水、土壤、空气的安全是食品安全最根本的保障之一,一旦受到污染,将直接影响到农产品的安全。但是我国目前却缺乏在水、土壤等方面的专门的保护性法律。

鉴于次,戴天荣提出做到“两个加快”,恪守“三条红线”。即加快出台《食品安全法》及其实施细则等系列法规的制定和颁布;二是加快健全食品、农产品质量安全标准体系。三是恪守生态红线、土壤污染防治红线、水环境功能区保护红线。

首先相关部门要加快出台与《食品安全法》相配套的行政法规、规章,地方法规、规章,部门条例和办法,要加快立法速度,形成倒逼机制。其次是将《农产品质量安全法》中的相关内容进行梳理和归纳,纳入新的《食品安全法》中,保持食品安全监管制度的一致性、完整性、科学性。最后要明确食品生产许可为企业许可。在新的《食品安全法》中,明确规定改“一品一证”为“一企一证”,改“全面审核”为“重点审核”,改“重许可轻监管”为“事中事后监管”模式,并依法建立强制退出制度,使有限的人力、财力、物力更加聚焦于食品安全的根本目标上。尽快将农兽药残留标准管理制度从“法不禁止即允许”的“列举制”转变为“法不允许即禁止”的“准许制”,实施清单管理,并在新的《食品安全法》中予以确立,彻底解决有药无标、有害难断、有责难究的问题。

此外,要围绕生态功能基线、环境质量底线、资源利用上线,加快划定切实可行的、全国统一的城市的生态红线标准体系,并制定保护和修复规划。紧急出台《土壤污染防治法》,要立足“防”和“治”,防患于未然,按照“谁污染谁治理”的原则,确保被污染的土壤及时得到修复。制定水环境功能区保护实施细则,科学规划水环境功能区划,提高水环境功能区划刚性,守住水环境安全红线。抓源头、抓远近结合,真正从源头保障食品安全,让老百姓吃得放心。

根基身份管理 完善食品生产许可制度

为了加强食品安全监管工作,2009年《食品安全法》明确了国家对食品生产经营实行许可制度,规定企业应当依法取得食品生产许可。

食品生产许可制度实施十多年来,对食品产业发展发挥了重要作用,提高了整个食品行业的发展水平,食品生产企业的质量安全保障能力也稳步提高。但随着市场机制的不断发展和完善,生产许可制度弊端也开始显现出来。许可对象不明确的问题,许可程序繁琐复杂、多头搭车的问题,许可质量过分刻板、脱离实际的问题成为市场发展桎梏。

针对这类问题,戴天荣建议一是要加快完善现行的食品生产许可制度,改革发证对象、改革许可审核方式、改革许可审核内容、尽快清理审查员队伍,建立一支食品安全专业素养硬、综合素质高、恪尽职守的专家和监管队伍。二是监管部门要进一步加大监管力度。通过改革许可制度,转移监管部门工作重点,从“重许可轻监管”的模式转变到事中事后监管,不断创新监管措施,依法建立强制退出制度。三是积极稳妥地引入质量管理体系。一方面在食品生产企业推行危害分析和关键控制点管理体系(HACCP)、食品安全管理体系(ISO22000)、卓越绩效管理模式(PEM)等先进质量管理模式,并据此简化许可现场核查要求;另一方面要大力引导企业通过行业自治、企业自律的模式,发挥企业的主观能动性,激发企业的责任意识,自觉做好食品安全工作。

 

中端健康管理 建立农兽药残留标准“准许制”

“标准是评判农产品质量安全和食品安全的法律准绳。”戴天荣认为,确保人民群众“舌尖上的安全”,“最严谨的标准”是前提,农产品质量安全管理、健全的农兽药残留标准体系是基础。为此,亟需建立农兽药残留标准“准许制”管理制度。

戴天荣认为,从我国近年来的监管实践和司法实践看,我国农兽药残留标准仍然存在“明物质”却标准和“暗物质”缺预防两大问题,要判定农产品和食品是否“合规”,怎样“合规”,必须秉承无规矩不成方圆之原则,切实建立规范。

“明物质”缺标准,主要指已登记使用的农兽药和已明令禁限用的物质。我国登记使用的农药620多种,目前仅对其中387种农药制定了3647项限量指标。我国登记的兽药350种,但仅对94种兽药制定限量551个。“暗物质”缺预防,主要是新出现或者可能出现的危害物质。这类物质既难预知,也难监管,往往一经发现就会在全产业链传导,造成全国性甚至全球性恐慌。对于这些危害物质或者潜在危害物质,我国一直以来缺乏行之有效的办法,只能头痛医头,脚痛医脚。

戴天荣建议尽快将农兽药残留标准管理制度从“法不禁止即允许”的“列举制”转变为“法不允许即禁止”的“准许制”,探索建立“准许标准、一律标准、豁免标准”三位一体的农兽药残留标准管理新制度。

“准许制”的核心思想是预防未知和未知从严,即农产品和食品中不得含有“准许列表”之外的危害物质,“准许列表”之外的物质都执行“一律标准”,一般是不得检出。而“准许列表”之内的物质都会有一个具体的限量值,至少先有“规”,哪怕暂时不完善。为此,他建议将“准许制”写入《农产品质量安全法》,从法律高度予以确立。同时,要创新方式方法,建立农兽药残留标准制定与农兽药登记许可联动、与质量安全监测联动、与农产品国际贸易联动、与国际标准制定联动的新机制。

 

顶层能力管理 规范涉农标准提高企业农产品生产质量安全

“我国有涉农标准34000余项,仅食品安全国家标准涉及农药残留限量规定有3647项、兽药残留限量551项、食品添加剂限量1894项……”戴天荣介绍:“截至2013年底,全国农民专业合作社达98.24万家,各类农业产业化经营组织达28万余个,但大多数生产企业和合作社没有专职的质量安全管理部门和人员,很难确保生产行为和产品质量合规。虽然近些年,农业部门紧抓‘三园两场一县’建设,积极推动农产品标准化生产,但仅靠政府部门解决企业标准化生产和农产品质量安全合规问题,成效有限。”因此,农产品质量安全“产”和“管”是一个事物的两个方面,只有“产”不出问题,“管”才能轻松。

戴天荣代表建议,要强化标准信息集成推送服务,帮助生产者“知规”。如顶层设计做好标准信息服务平台,对现行有效农业国家标准、行业标准、国际食品法典标准进行收集、整理,构建完整的农业标准数据资源库,充分利用移动互联网、大数据分析技术等信息化手段,组织研发使用便捷、可向生产企业和基层管理者主动推送标准文本和指标数据的信息系统、移动端APP,成为农业标准“落地”的终端,帮助生产者实时获知标准规定。同时,深入开展各类标准宣讲培训,帮助生产者“懂规”。此外,开展常态化监督检查,帮助生产者“用规”,如大力扶持农业标准化社会服务机构,为企业标准化生产和质量安全问题提供解决方案;农业部门在组织产品认证和项目立项、检查、验收时,要将生产企业的基地农产品标准体系作为必查内容,并建立各级农产品质量安全监管部门和有关单位常态化督查机制。

 

全程安全管理 加强基层农产品质量安全监管队伍

“食品安全,源头在农业,重点在农业,难点也在农业。”戴天荣代表如是说。我国居民膳食结构中,农产品占比达80%。这些年农产品质量安全监管体系建设步伐不断加快,体系格局也初步形成。但突出的问题是基层部门运转困难,甚至是“转”不起来,县乡监管部门普遍经费不足、人员不够,农产品质量安全监管通常会演变成“文件式监管”、“口号式监管”、“运动式监管”。

国务院办公厅“关于加强农产品质量安全监管工作的通知”明确提出,“要将农产品质量安全纳入县、乡级人民政府绩效考核范围,明确考核评价、督查督办等措施。”农业部、食药监总局《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》已经出台,食品安全责任倒逼机制基本建立。农产品质量安不安全,首要问题就在于基层监管人员作不作为以及如何作为。而落实属地监管责任,关键就是要让县乡监管人员能走出来、动起来、快起来。

对此,戴天荣代表建议做好三方面工作。一是“定事”:要让基层监管部门聚焦于核心职能任务,解决好“管什么”的问题。从依法治国、依法行政和政府治理模式创新看,应当把质量安全放到“社会共治”的多维空间,围绕监管成本最小化和监管效果最大化这一目标,坚持有所为有所不为,厘清各级监管部门、社会、市场三者的事权划分,要让基层农产品质量安全监管人员的职能任务回归到“监督检查”这个法律责任上来,认真当好“裁判员”,坚决不当“运动员”。

二是“划圈”:要强化监管人员的“阵地”责任,解决好“监管谁,怎么管”的问题。使监管对象网格化、监管责任人头化、监管过程标准化、监管结果分值化。建立以生产企业行为合规性和监管人员现场出勤率为重点的考核评价体系,通过常态化的巡查督导和执法监管,对生产企业进行综合评分和信用评级,对监管人员行政作为情况进行实时考核。要通过监管结果的分值化,实现监管决策数据化。此外,在科技发展日新月异,不断渗透到生产和市场各个领域的大背景下,要实现监管手段信息化,改造传统监管模式、提高整体监管效率的“高速路”和“快车道”。支持、引导社会力量,充分利用移动互联网和云计算、大数据技术,研发可支持网格化监管的信息平台和监管终端系统,使监管人员能快速联通,监管对象能快速定位,监管行动能快速启动,现场证据能快速获取,违法行为能快速处置,切实提高监管效率。

三是“武装”:要提升县乡监管人员战斗能力,解决好“用什么管”的问题

“工欲善其事,必先利其器。”目前虽然大多数县、乡政府都设立了监管部门并配备了相应编制,但专项经费、专用工具的问题落实过慢。这两个问题不解决,监管工作就难以“转”起来。这两个问题能否解决,取决于政府对食品安全责任的认识。因此,一方面要全面推动落实国务院办公厅“关于加强农产品质量安全监管工作的通知”,将专项经费落实和专用工具配备情况作为对政府质量安全工作的重要考核内容;另一方面,要推动各级政府为基层监管人员配套巡查交通车辆、移动监管工具、信息传输流量、现场检测设备等。此外,还要推动各地因地制宜建立质量安全协管员队伍,解决专职人员不足的问题。